如何才能正确地构建政策问题?

【参考答案】

政策问题构建是指由问题感知、问题搜索、问题界定和问题陈述构成的过程。政策问题构建包括问题情境、元问题、实质问题和正式问题四种实质内涵。要正确构建政策问题，需做到以下几点：
(1)遵循政策问题构建程序
①第一阶段：以“问题感知”体悟“问题情境”。政策问题构建的整个过程有一个前提条件，即认识或“感知”到问题情境的存在。在此阶段中，并不是发现单独存在的政策问题，而是企图发现政策问题利害关系人所共同感受到的问题情境形态。
②第二阶段：以“问题搜索”认定“元问题”。此阶段中是以公共政策概念诠释问题情境，使之成为政策分析家所能处理的元问题。元问题(问题的问题)通常是结构不良的，因为各个利益相关人对问题的陈述差异很大。
③第三阶段：以“问题界定”发现“实质问题”。此阶段是以专业知识来判断该问题究竟属于哪一个政策领域。
④第四阶段：以“问题陈述”建立“正式问题”。一旦界定了实质问题，就可以进一步确立更详细、更具体的正式问题。从实质问题到正式问题这个过程称为“问题陈述”，即对实质问题形成一个正式的数学表达模型。
(2)加强政策问题的论证
根据类别等级，政策问题的论证可分为小论证、功能论证、二级论证和一级论证。
①小论证。它是政策问题论证的最低层次，是指将政策问题分解成若干项目，再对具体项目进行论证。政策问题小论证往往是由政策分析人员划分为专门小组来进行的。
②功能论证。功能论证通常是由负责政策制定的具体组织来进行的。其任务是将构成政策问题的主要要素的单独分析有机综合起来，从而确定政策问题的结构类型。同时，功能论证还需要对政策问题所分属的领域、范围层次和作用方式类别加以划分，以便为政府决策机构的论证提供前提条件。
③二级论证。它是由政府的决策机构做出的论证。政府对政策问题的论证主要是集中讨论政策目标、政策计划、政策成本、政策效果等问题。
④一级论证。它是最高级的论证，实际上是对政策问题是否进入政策议程的最终决定。政府可能同时将几个政策问题提交最高决策机构来选择，看究竟是什么政策问题能够进入政府议程。
(3)防止政策问题诊断的误差
在构建政策问题过程中，需防止各方面的误差：
①组织结构
a．层级节制体系。在过分层级化的组织中，容易造成信息被隐藏，或视寻找新的信息为敌人，而有所谓信息病象的情形，从而使政策问题认定工作无法有效地进行。
b．专业化。专业化的结果造成了各部门的本位主义，使正确的信息无法有效地取得，尤其是地理上的区隔造成资源及信息传递上的困难。
c．集权化。集权化的情形，使上层的人员信息负载严重，难以获得正确和有效的信息，给科学地认定问题造成困难。
②意识形态
意识形态是指组织成员所共同拥有的一套信仰体系，其带来的误差体现在：
a．这种意识形态有其危险性，因为其像“过滤器”，妨碍了真正信息的传达；
b．过于坚持的信仰，会影响对实际问题的了解，造成认知失去协调，从而使信念和实际现状之间产生强烈的冲突。
③无知
某些政府官员由于对专业知识并不了解，所以会轻易相信某些错误的媒体报道。由于政府对大众传媒的报道极为重视，如果大众传媒报道的信息不明确，甚至是错误的，就会造成政府官员对问题诊断的错误。
④信息超载
政府官员的信息太多，容易造成沟通上的障碍，导致对问题的探讨产生误差。而幕僚人员事先过滤，则又容易造成连续的错误。
⑤噪音干扰
由于交换信息双方的预期不同，同样的原始信息会产生许多不同的意义。由于接受者的认知与人格结构的不同，而使信息有不同的意义。
⑥时间落差
指从接收到信息到开始反应之间的时间差距。现在被忽略的问题，将来可能是严重的问题。
⑦逃避问题
决策者往往逃避其所不愿意面对的问题，于是对于问题的真相无法真正了解。
⑧隐蔽问题
提出某些大家已经知道的问题，来隐蔽事实上的重要问题。
⑨虚假问题
解决了错误的问题，但不会对于真正要解决的问题造成伤害。